На днях глава Крыма Сергей Аксенов пообещал разобраться со странной проблемой. У жителей полуострова, не имеющих прописки (постоянной регистрации), чиновники изымают паспорта граждан России. Временная регистрация (по месту пребывания) оказывается недостаточным фактом для того, чтобы жителя Крыма признали гражданином России. Система прописки, якобы давно отмененная, таким образом, вновь вторгается в жизнь людей — разделяя, лишая законных прав и грозя поломать судьбы.
Все жители Крыма должны были получить российское гражданство, и власти полуострова наверняка разберутся с проблемой. Однако это решит лишь одну проблему, не устранив ее корень.
А этот корень — устарелая, неудобная и вредная паспортно-регистрационная система в России.
В большинстве стран мира полагается уведомлять власти и даже полицию напрямую о месте своего проживания. Это и называется регистрацией. Процедура не болезненная, не продолжительная и не связанная с получением или утратой прав, а главное, с собственностью.
В нашей же стране существует система прописки, не тождественная обычной регистрации. Есть регистрация по месту проживания для собственников жилья и тех, кого они берут под крыло, и граждан, жилье арендующих. Этим жильем может быть квартира или общежитие, например, как в Крыму, студенческое. Регистрация по месту жительства — это и есть прописка, просто в законе ее именуют по-новому. А вот регистрация по месту пребывания — это уже совсем иное дело. Это уже гостевой вариант проживания, а значит, и права он дает гостевые, птичьи, а вернее, ограниченные. Иными словами, тип регистрации дает и реально реализуемый набор прав гражданина. А наборы-то разные.
Регистрационная система в России устроена так, что страна оказывается как бы рассеченной на части. Разделена нация. Многие права отделены от гражданина и отданы его недвижимости. И голосует зачастую формально тоже она, хотя последнее не самое важное. Однако крымской проблемы не должно было возникнуть, как не должно возникать иных проблем, с пропиской связанных. Ведь после первой волны кризиса (2008-2009 год) чиновники обсуждали отмену прописки и отменили ее, вернее, реформировали паспортно-регистрационную систему: привели ее к нынешнему виду. Не самому плохому, если сравнивать с прошлым, но и не достаточно хорошему, чтобы не возникали эксцессы, как в Крыму.
Инвесторы (особенно иностранные) давно жаловались на проблемы, создаваемые прописочным режимом при найме работников, которых требовалось локализовать на новом производстве.
Люди боялись менять место проживания, опасаясь моря побочных бюрократических проблем. В результате было объявлено о замене прописки работающим режимом регистрации по месту проживания и пребывания. То есть изменилось немного. Только режим регистрации на практике стал уведомительным.
Проблема с порядком регистрации серьезно стоит для сотен тысяч молодых семей и российских работников-мигрантов. Однако большинство россиян и не задумываются никогда о тех затруднениях, что создает режим регистрации. Иногда родители узнают об этом от своих повзрослевших детей, для которых первым домом в самостоятельной жизни становятся съемные квартиры. Часто пары в складчину снимают квартиру, где каждой достается комната. Узнают и удивляются.
Оказывается, в России существует два типа граждан. Одни пользуются всеми правами, поскольку проживают по месту регистрации по месту проживания (прописки), другие испытывают затруднения в реализации прав. Они — эти другие россияне — снимают жилье и числятся проживающими по месту пребывания, если вообще зарегистрированы официально. Не все хозяева квартир хотят регистрировать жильцов даже теперь, когда закон упростил это дело. Названная группа населения крайне велика в столице и Подмосковье, хотя есть она и в других регионах страны. Немало таких и в Крыму, многие жители которого не имеют своего жилья, но по 10 и более лет трудятся на полуострове.
Прописка официально отменена. Последний раз об этом говорили в 2011 году. Тогда власти смягчили условия временной регистрации, сделав ее уведомительной. Это привело к массовой легализации россиян, что живут в съемных домах и квартирах. Однако изменения в законах вовсе не приравняли прописанных (проживающих, выражаясь официальным языком, по месту проживания) и проживающих как бы временно, регистрируемых по месту пребывания россиян. А ведь они могут годами снимать квартиры в одном районе, где их дети идут в школу. Вместе с тем в стране заработала национальная система страховой медицины и граждане всюду стали приниматься врачами. Это было очень хорошо!
Люди, живущие в своих квартирах, не заметили этих позитивных сдвигов. Они также чаще всего и не знают, что Россия получила работающую систему здравоохранения впервые с советских времен, так как для россиян, живущих не по месту прописки, прежде все было очень сложно.
Говоря проще, случилось чудо: медицинский полис начал действовать по всей стране. В Москве это стало удивительным новшеством для тех, кого всегда отсылали лечиться «по месту прописки» — порой за 1000 км.
Место прописки? Что это вообще такое? Это конкретный адрес, квартира или дом. Выход за его пределы уже означает нахождение не по месту прописки. Никаких других трактовок в российских законах не было и нет, их придумывали на ходу московские милиционеры, выманивая деньги у прохожих подозрительно не столичного вида. А ведь гражданам России без столичной прописки при мэре Юрии Лужкове прямо запрещали быть в Москве более трех суток. Улучшало ли это имидж столицы в регионах? Не создало ли это ненужных границ, особенно в головах людей, для которых Москва — одно, а Россия — нечто совсем иное?
В 1991 году СССР не стало и было объявлено, что страна возвращается к неким стародавним истокам. Советскую прописку отменили, но уже в 1993 году она вернулась, став в столице просто разрешительной (уведомительной регистрацию сделали совсем недавно). А ведь система прописки до революции (конец XIX — начало XX веков) тоже была не совсем уж уведомительной. Это порождало ее критику, но насколько же она была проще и понятней! Паспорт прибывшего в город человека сдавался «на прописку» в отделение полиции. Там вносилась информация о его проживании, а когда человек переезжал, то его выписывали.
Проблемы случались с теми, кому власти запрещали жить в крупных городах. Их не прописывали, а просили покинуть местность. Потому они паспортов на прописку и не относили, а проживали тайно. Помогали тут и подложные, и чужие паспорта. Но это было совсем в далеком прошлом. В недавнем же прошлом практика прописки не была устранена, ее не стали заменять на общую систему регистрации, как это сделано в других странах. Потому позитивный сдвиг есть, но этого явно недостаточно.
Кстати, облегчение паспортно-регистрационной системы не стало результатом сплоченной борьбы россиян, пусть даже только одной ущемленной группы. Его вытянуло у властей лобби, связанное с инвестированным в России иностранным промышленным капиталом.
Автор же этой статьи писал историческое и экономическое обоснование в специальном докладе, доказывая: для успешного развития экономики необходима свобода движения товаров, капиталов и рабочей силы внутри страны. А прописка последнее резко ограничивает, не дает работникам без оглядки на бюрократические вопросы менять место жительства.
В 1917 году система прописки, исторически связанная с крепостным правом и паспортами (путевыми грамотами), была отменена. В 1933-1934 годах она вернулась в СССР вместе с паспортом, который ранее был не нужен для поездок внутри страны. Хватало удостоверения личности. Паспорта были не у всех. Колхозники их не имели. Горожане — имели, но должны были перемещаться в строгом соответствии с наличием рабочего места и места возможной учебы в той части страны, куда направлялись. Таким образом, система работала как канализация трудовой миграции. Потом паспорта получило все население страны и жить стало проще.
В старом виде в постсоветской России прописка существовать не могла. Однако в «беззаботные времена» Бориса Ельцина она вписалась в новую российскую реальность очень грубо, враждебно к трудовым мигрантам с российскими паспортами. В Москве режим прописки буквально свирепствовал: без нее «понаехавших» не брали на работу, милиция выслеживала места их проживания и наносила визиты с целью получения «штрафов». Они из уст в уста передавали правило: не открывать органам правопорядка дверь, так как чаще всего за ней стоял участковый, пришедший для проверки документов. Потому прописку покупали за немалые суммы (в 2006 году это могли быть 3000 долларов), поскольку без нее невозможно было реализовать свои социальные права. Получалось, что российским гражданам нужно было доказывать всем, что их паспорт имеет вес сам по себе. Таковы были плоды ельцинско-лужковской системы прописки.
Легально жить в Москве — это привилегия, возможно, таким был посыл. Но в столицу ехали молодые люди со всей страны; именно потребность в них (вынужденных много денег отдавать за аренду жилья) поднимала заработную плату в этом главном мегаполисе страны. Ехали и в иные места России, где имелись рабочие места, и там тоже были трудности с паспортно-регистрационной системой. Теперь они возникли у крымчан, что создает еще и неприятный прецедент изъятия гражданства под предлогом отсутствия постоянной регистрации. Все это не годится для единой страны, которая может и должна развиваться.
Экономический подъем улучшил положение с регистрацией в России. Сперва было разрешено без регистрации находиться в любом месте до 90 дней при наличии билета. Он доказывал прибытие или скорый отъезд. Потом в Москве стали снимать ограничения на прием на работу «неправильных россиян», у которой столичной прописки не имелось. В конечном итоге страна избавилась от дискриминации на рабочем месте между прописанными и непрописанными гражданами. Но этим история не кончилась. Власти, увы, так и не пошли на отмену прописки с заменой ее уведомительной регистрацией для всех граждан в полиции или специальной службе, как это сделано во многих других государствах и как это было бы просто сделать в России.
Сегодня зарегистрированные по месту пребывания (снимающие жилье) граждане не могут участвовать в местных выборах. Такое право у них изъято с тем неформальным обоснованием, что они не владеют своим жильем в местности, где проводятся выборы.
Они там, по мнению чиновников, не живут и не проживают, а лишь временно находятся. Потому их детей в школу и детский сад зачастую принимают по остаточному принципу, а если мест нет, то могут и вовсе посоветовать им устраивать ребенка по месту прописки. И многие люди, получившие жилье во времена СССР, не возражают против такого подхода. Зато их дети зачастую вынуждены страдать от него.
Квартиры теперь даром не выдают. Молодые люди снимают жилье и приносят туда новорожденных младенцев. В Крыму тоже не все жители имеют свое жилье. Им непросто было обзавестись после 1991 года, и сейчас эта ситуация по прежнему непроста.
Но насколько велика группа граждан, не живущих по месту прописки, в России? В Москве и Подмосковье она огромна. Она исчисляется миллионами человек, причем из них большинство — люди средних лет и молодежь. Зачастую это семейные люди с детьми. Они не только оплачивают недешевую аренду жилья, но и вынуждены платить за детский сад (25-35 тысяч рублей в месяц) или иметь одного члена семьи в качестве сиделки, не отпуская его работать. В лучшем случае выписывают бабушку. Все это не облегчает финансовое положение таких «неправильных» россиян. А ведь есть еще Санкт-Петербург, курортные и промышленные зоны, куда рост экономики в начале этого века втянул десятки тысяч российских тружеников.
Издержки, связанные с правовым ограничением по регистрации, тяжким бременем ложатся на семейный бюджет. И если такие люди заводят автомобиль, то его регистрация осуществляется по месту прописки. А это еще одна проблема из тысячи выскакивающих то тут, то там.
Прописка делит страну. Она создает систему сегрегации, где одни люди имеют весь пакет гражданских прав, а другие в правах ограничены. Для них есть лишь один лифт возврата прав: покупка недвижимости по месту реального проживания. До этого момента, требующего, как правило, ипотечного займа в банке под высокий процент, они рассматриваются чиновниками как неполноценные граждане. Став же полноценными, они обнаруживают новый неприятный факт: не они ходят на выборы, не они покупают автомобиль и реализуют различные права, а недвижимость. Люди же — это небольшое дополнение, дающее ей все права. Увы, теперь в своеобразной форме об этом узнали и в Крыму. Но разве справедливо, что крымчане имеют право на российский паспорт, лишь если владеют (сами или с семьей) квартирой на полуострове?
Однако разобраться с проблемой паспортов в Крыму — мало. Необходимо устранить разрыв между теоретическими и фактическими правами граждан в России. Это избавит страну от разделенности на два типа граждан (полных и де-факто ограниченных). А сделать нужно немного: объединить всех россиян в общей базе регистрации, запретить изъятие конституционных прав и позволить людям выбирать место проживания без страха быть ущемленным в правах.