Для неподготовленного человека стычки депутатов с чиновниками по бюджету выглядят как игры богатых при власти. Миллиард сюда, сотня миллионов туда — тут, вон, яйца подорожали. Но с этим бюджетом всем нам жить три грядущих года. И если не принять его с умом, на яйца многим жителям города может не хватить.
Поправки, чтения и, наконец, «вето» – неужели нельзя просто взять и договориться?
Мы расспросили об этом главу бюджетной комиссии заксобрания Вячеслава Аксенова. Вот FAQ по бюджету от «Примечаний».
- Почему депутаты не принимают поправки Овсянникова, ведь там сплошная «социалка»? Почти 9 млн на доплаты молодым медикам, 26 млн на учебники для школ, 46 млн на культуру, 70 млн на переселение из аварийного жилья и 43 млн — на квартиры для сирот. 195 млн правительство запросило на газификацию и 134 млн на строительство и реконструкцию объектов водоснабжения. А еще 300 млн на дороги. Все это городу не нужно?
Нужно. И большинство депутатов – и прогубернаторского блока, и блока Чалого – готовы эти пункты поддержать. Но чиновники внесли их «одним пакетом» с другими, спорными, поправками:
Дело тут не только в бюджетах: парламентарии недовольны работой журналистов, которых не раз ловили на подлоге и подтасовке.
- Неужели нельзя было три поправки убрать, а остальные — социальные — принять?
И можно, и нельзя. Бюджет — это сложный документ, состоящий из текстовой части и таблиц с цифрами. Цифры произвольно менять нельзя: если с одной статьи деньги снимаешь, в другую нужно добавлять, иначе бюджет не сойдется.
Правительство подало поправки списком, не обозначив, откуда брать средства на каждую из предполагаемых статей. Вот так это выглядит на схеме:
Цифры на схемах - для примера
Чтобы поправки можно было принять по одной, нужно было расписать финансирование каждой отдельно. Это выглядит вот так:
.jpg)
Исправить ситуацию можно было на заседании бюджетной комиссии перед вторым чтением, где присутствовали вице-губернатор Илья Пономарев и представитель департамента финансов. Депутаты предлагали им согласовать поправки по отдельности, но Пономарев отказался, потребовав принять все списком.
Во время голосования по второму чтению исправлять что-либо было уже поздно — в зале заседаний такие вопросы не решаются.
- А могло правительство включить эти поправки в бюджет до Нового года? Или единственный выход — губернаторское «вето»?
Могло.
Уже на следующий день после принятия бюджета, 21 ноября 2018 года, губернатор мог внести законопроект об изменениях бюджета-2019, включающий всю «социалку» — как это не раз бывало раньше. И депутаты, скорее всего, приняли бы его на ближайшем заседании.
Но Овсянников не ищет легких путей. Можно сказать, из всех зол он выбрал худшее. Теперь, в зависимости от сценария преодоления вето, город может либо принять бюджет быстро — буквально в считанные дни, либо остаться вовсе без финансового документа.
- Почему губернатор не пошел по простому пути?
Основных версий две. Либо Овсянников хотел показать депутатам, «кто в доме хозяин». Либо пытался избежать проверок Контрольно-счетной палаты.
Дело в том, что КСП проверяет текст бюджета только перед первым чтением. Поправки, вносимые позже, аудиторы не контролируют. Между первым и вторым чтением чиновники могут пропихнуть в бюджет все что угодно (если, конечно, депутаты проголосуют).
Однако если вносить поправки отдельным законопроектом в уже принятый бюджет, их снова будет проверять КСП. Могут возникнуть вопросы.
Например, депутаты не придирались к газификации, потому что это остросоциальная статья. Но в пояснениях правительство пишет: необходимы дополнительные средства для исполнения ранее заключенных контрактов. Если о контрактах было известно загодя, почему их не включили в изначальный текст бюджета-2019?
- Могут ли депутаты отменить вето губернатора на бюджет?
Могут. Для преодоления вето нужно 16 голосов. Учитывая паритетный состав парламента -12 «чаловских» и 12 прогубернаторских депутатов — первый вариант вряд ли пройдет.
Второй вариант — отклонить закон в целом. Это решение принимается простым большинством. Аксенов считает его неприемлемым, ведь в этом случае город останется вообще без бюджета, а новый законопроект можно будет внести только через 2 месяца. С 1 января 2019 года и до момента принятия нового закона город будет вынужден жить на 1/12 бюджета-2018 в месяц.
Третий вариант — принять вето Овсянникова. Ветирующий документ выглядит так: сам протест с объяснением позиции и приложение — губернаторский вариант бюджета.
Овсянников прислал в заксобрание все отклоненные ранее поправки, в том числе, 30 млн на развитие частных ООПТ, 30 млн на гранты начинающим бизнесменам, 100 млн на «ИКС-ТВ».
Еще один важный момент: в бюджете от Овсянникова срезаны средства на капремонты школ и детских садов — 122 млн рублей.
Их добавила своей поправкой депутат Татьяна Щербакова.
Обрушение потолка в школе №3 показало, что деньги нужны именно сейчас. В 2018 году директоров заставили разработать проекты капремонтов и пройти экспертизу — все за счет города. Экспертиза действительна полгода. Если денег школам не дадут, проекты будут просрочены, а руководители попадут под административные санкции за неэффективное использование бюджетных средств.
Поэтому депутаты считают идеальным четвертый вариант — создание согласительной комиссии из представителей заксобрания и правительства.
Состав определяется так: если на завтрашнем заседании депутаты проголосуют за комиссию, закс тут же выберет своих представителей. Число их не ограничено, но Вячеслав Аксенов предполагает: выдвинут двоих. Столько же членов должно делегировать правительство.
Как только у Овсянникова определятся с фамилиями, переговорщики могут приступать к работе. На согласование всех поправок уйдет максимум два дня. На третий — можно выносить бюджет на голосование. При благоприятных обстоятельствах он будет принят до 25 декабря.
- Была еще одна поправка — от депутатов. Поправка Аксенова-Кулагина, ограничивающая полномочия чиновников по свободному распоряжению бюджетом. Может все дело в ней?
Нет - Овсянников с этой поправкой согласился. Изначальный текст бюджета, внесенный на первое чтение правительством, содержал положения о свободном перераспределении средств без участия депутатов. Но в нынешней редакции губернатора их нет.
Что это означает? До сих пор правительство было вольно самостоятельно определять состав государственных программ (в Севастополе их всего 20, полный список здесь), выбирать главных распорядителей бюджетных средств по ним.
При этом, по местным законам, вносимые в программы изменения не подлежат обязательному согласованию с депутатами и экспертизе КСП. Чиновники вообще не обязаны уведомлять депутатов, когда меняют что-то в программах.
Но если правительству нужно перебрасывать средства с одной программы на другую или между распорядителями (департаментами и управлениями), оно спрашивает разрешения закса. Проще говоря, вносит в заксобрание законопроект об изменениях бюджета. Со всеми вытекающими в виде экспертиз и рисков непринятия.
Это Овсянникову не нравится. Поэтому в изначальном тексте бюджета-2019 полномочия чиновников были расширены. Но депутаты его не пропустили, приняли поправку Аксенова-Кулагина. Похоже, губернатор с этим смирился — еще на один год.
- Почему они все время спорят? Неужели нельзя сесть и вместе написать бюджет?
Можно, но для этого потребуется изменить местные законы. Дело в том, что изначальный текст бюджета (перед первым чтением) пишут только чиновники правительства. Ни депутаты, ни КСП к документу доступа не имеют - до момента внесения его в заксобрание.
Возможности посоветоваться на допарламентском этапе, уточнить цифры, убедить друг друга нет. Все изменения приходится вносить между первым и вторым чтением, в спешке и суматохе, что сказывается на качестве работы над бюджетом.
Таково законодательство Севастополя. Закон о бюджетном процессе принимался до того, как в заксобрание зашел нынешний состав депутатов – еще украинским Горсоветом в переходный период в 2014 году. Позже депутаты неоднократно пытались закон изменить — добавить себе немного полномочий, но губернатор неизменно поправки ветировал.
По какому сценарию разыграют вето бюджета-2019 станет ясно уже завтра.
